La inversión, financiación y gestión de infraestructuras de transporte

Artículo de José María Pérez Revenga

Foto de "El mundo Financiero"

El 6 de febrero de 2019 se celebró en Madrid en la sede del Consejo General de Economistas la jornada cuyo título encabeza este informe. El acto patrocinado por el Consejo General de Economistas de España, tuvo como intervinientes a D. PASCUAL FERNÁNDEZ, Vicepresidente del Consejo y D. PEDRO SAURA, Secretario de Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento.

A la misma asistió nuestro compañero D. Fernando Blasco Revilla del Comité de Infraestructuras, el cual ha dado a conocer el transcurso del Acto y del cual se emite este informe.

Quiero dejar claro como Presidente del Comité que no solo se pretende dar a conocer lo incluido en el evento, sino unas opiniones de este comité sobre tan importante tema.

El evento estaba dedicado a la “Exposición de las CONCLUSIONES del Curso celebrado en Santander”, que se celebró en la Universidad Internacional Menéndez Pelayo el pasado 16 de julio de 2018, por lo que vamos a dar una visión lo más escueta posible de dicho curso, cuya presentación corrió a cargo de D. Valentín Pich Rosell Presidente del Consejo General de Economistas de España y en la misma expuso la gran trascendencia que este tema tiene para la sociedad, en lo que este comité está totalmente de acuerdo.

El Curso

Aunque el curso está referido al Transporte en General, solo se centra en carreteras, al producirse en el año 2018 el primer vencimiento del contrato de concesión de una de las autopistas de peaje de nuestro país y al que seguirán otros entre 2019 y 2021.

El debate se centra en dicho sector, pues se opina que la definición de un modelo de gestión, financiación y mantenimiento de nuestra red de carreteras resulta crucial en esos momentos, en cuanto que sentará las bases de futuro de un factor clave para la competitividad de nuestra economía.

Se cita que el World Economic Forum, que elabora el Global Competitiveness Report, (da 12 referencias de competitividad), pone a nuestro país razonablemente bien posicionado, en cuanto a infraestructuras se refiere, al ocupar el puesto 12 de un total de 137 países analizados (según el índice 2017/2018).

En España, de entre todas las infraestructuras las relativas al transporte tiene un peso específico que han hecho de nuestro país uno de los más punteros en la materia.

También se indica que el excepcional avance de nuestras infraestructuras de transporte en las últimas décadas y su enorme incidencia en la dinamización de nuestra economía y en la creación de riqueza es un hecho incuestionable, y eso a pesar de algunas ineficiencias que a lo largo del tiempo se han producido, sobre todo en época de bonanza, al subestimarse los costes de mantenimiento.

La realidad es que hemos conseguido situarnos a la altura de los países más avanzados en esta materia.

No obstante ahora no es momento de castigarse por los errores que se hayan podido cometer, sino de actuar responsablemente para sentar las bases de un futuro modelo que garantice un funcionamiento de nuestras infraestructuras de transporte que resulte eficiente, sostenible en el tiempo y que cumpla con todos los estándares medioambientales y de seguridad.

Hablar de infraestructuras es hablar de financiación.

Comenta que tras la crisis, y aunque la economía vuelva a mostrar signos de debilitamiento, o quizá por eso mismo, tal vez convendría revertir la atonía de la inversión pública que ha caracterizado los últimos años, tal como recomiendan la mayoría de organismos internacionales, sobre todo por su incidencia en la creación de empleo, especialmente por el castigo que sufrió el sector de la construcción y que entre 2008 y 2015, tuvo una pérdida de ocupados en España de más del 55%.

Pero no es menos verdad que nuestras finanzas públicas continúan teniendo importantes deficiencias.

Así, todavía perviven un elevado déficit y una abultada deuda pública, que ronda el 100% del PIB y que no conseguimos reducir, que lastran las posibilidades presentes y futuras, en un contexto, además, de crecientes necesidades sociales.

En definitiva, tenemos unos recursos limitados y unas necesidades presupuestarias elevadas.

Por ello el Estado, en el caso que absorba las concesiones de las autopistas que vayan venciendo con un modelo de gratuidad de uso de esas infraestructuras, se va a encontrar con un panorama bastante arduo, ya que tiene que asumir el mantenimiento y modernización junto con el incremento de las inversiones ante los nuevos retos tecnológicos (aunque no hay que olvidar que parte de esa financiación la realizan los ciudadanos, tanto los que las usan como los que no, vía impuestos)

Ante una posible supresión de los peajes, ¿nos alcanzarán los recursos para financiar la conservación de las carreteras e invertir en nuevas infraestructuras? Si observamos a nuestros vecinos europeos, comprobamos que el caso español es excepcional ya que el pago por uso de vías de alta capacidad está generalizado en toda Europa (por ejemplo en cuanto al tráfico de vehículos pesados por vías de alta capacidad se refiere, según datos de 2017 de la Comisión Europea, en España solo se paga por el uso en el 23% de nuestra red, en la casi totalidad de países de Europa lo hacen en el 100%).

Los datos ponen de manifiesto que la relación directa entre uso y pago prevalece en todos los países de nuestro entorno, lo que permite a sus ciudadanos interiorizar costes, con las implicaciones económicas, políticas y sociales que esto conlleva, y, a la vez, ser más exigentes con los servicios que reciben.

Por otra parte, los problemas de algunas concesionarias de carreteras, por todos conocidos, han sembrado dudas sobre el modelo de colaboración público-privada que, en el ámbito de las infraestructuras, ha funcionado de forma efectiva desde tiempo inmemorial, y nos ha puesto en sobre aviso de la necesidad de establecer unas reglas claras de funcionamiento y responsabilidad, tanto para el adjudicador como para el adjudicatario, que ofrezcan seguridad jurídica.

Tampoco hay que olvidar la eclosión tecnológica y las actuales exigencias medioambientales y de seguridad, campos estos a los que las infraestructuras del transporte por carretera deberían ser especialmente sensibles si queremos continuar desarrollando este instrumento del que depende una importante parte de nuestro desarrollo económico, comercial y social.

Pero para ello hacen falta recursos, de los que al Estado no le sobran, por lo que, en un contexto de déficit y deuda, el uso de fuentes de financiación no presupuestarias para la inversión podría resultar de utilidad, al existir, según parece, una elevada disponibilidad por parte de las instituciones financieras para apostar por proyectos de infraestructuras en España.

Es del parecer del ponente que ha llegado el momento de poner las cartas sobre la mesa y abordar de manera inmediata un estudio de impacto económico y social sobre las infraestructuras del transporte en carretera en España, que analice costes de mantenimiento, retornos, duplicidades, etc. para, a continuación, diseñar sin demora un marco institucional, fiscal y regulatorio que garantice la financiación, el funcionamiento eficiente y el mantenimiento de nuestro sistema de carreteras, y que constituya un modelo global, transparente y a largo plazo para todo el territorio español.

Hasta aquí un resumen de lo que fueron las ponencias de los ponentes del curso expuestas por el Presidente del Consejo General de Economistas de España.

Por parte del Vicepresidente del consejo General de Economistas de España se exponen determinados aspectos, se resumen a continuación, que junto con lo expuesto a lo largo del curso dan lugar a las conclusiones presentadas en la jornada del pasado día 6.

Esos aspectos hacen referencia a los estudios empíricos y teóricos al respecto que lo argumentan y demuestran como es el publicado por el FMI en 2014, y que dice “El aumento de la inversión pública redunda en un incremento del producto, tanto a corto plazo, a causa de los efectos sobre la demanda, como a largo plazo, a causa de los efectos sobre la oferta”.

El efecto hace que se produzca una mayor demanda de bienes y de servicios y una mayor creación del empleo directo, tanto en la construcción de la infraestructura, como en su mantenimiento y gestión, a lo largo de toda su vida útil.

El efecto sobre la oferta es de más largo plazo y se refleja en los menores costes sociales que implica la utilización de dicha infraestructura, tal como se comenta en el documento de conclusiones “Sin embargo, estos efectos varían en función de algunos factores, como:

1) El grado de capacidad económica ociosa y la aplicación de políticas monetarias acomodaticias.

2) La eficiencia de la inversión pública

3) La forma en que se financia la inversión pública” (FMI, WEO 2014).

Se reconoce que el impacto sobre la economía de un país no es siempre el mismo en términos de crecimiento y de empleo, no es lo mismo invertir en renovar una infraestructura que en modernizar una red de transporte, particularmente en el largo plazo.

El FMI estima, con respecto a los países desarrollados, que un incremento de la inversión en infraestructuras, puede llegar a duplicarse cuando el crecimiento es débil, de 1 punto porcentual sobre el PIB provoca un crecimiento económico adicional del 0,4% en ese mismo año y un 1,5% acumulado en los 4 años siguientes.

Aunque no es condición suficiente, es bastante fácil de comprobar que los países con alto nivel de renta tienen buenas infraestructuras pero parece evidente que sí es necesaria para alcanzar un determinado nivel de renta, la falta de buenas infraestructuras limita la capacidad de crecimiento de la economía.

Una de las consecuencias de la crisis de 2008, que en parte todavía arrastramos, ha sido la fuerte caída de la inversión pública. Según la Contabilidad Nacional, en el año 2017 la inversión pública se situó en 23.188 millones de euros, sorprendentemente todavía por debajo de los niveles del lejano año 2000. Con anterioridad a la crisis, en el año 2007 la inversión pública se situó en 50.201 millones de euros y alcanzó su nivel máximo histórico en el 2009, con la puesta en marcha del Plan E, cuando se invirtieron en España 55.140 millones de euros.

Medida en porcentaje del PIB, entre 1985 y 2007 la inversión pública española se situó, en media, en el 4,31% PIB, sin llegar a caer ningún año por debajo del 3,5%. Sin embargo, entre 2012 y 2017 se encontró en un porcentaje medio del 2,21% del PIB, llegando a caer por debajo del 2% en los años 2016 y 2017.

Algunos pueden pensar que ya se ha invertido bastante en infraestructuras en los últimos años. Pero la realidad es que el porcentaje sobre el PIB actual es incluso insuficiente para el mero mantenimiento de las infraestructuras instaladas y que hay una gran necesidad de ampliación en muchos ámbitos (agua, medio ambiente, transporte, telecomunicaciones, eficiencia energética…) después de ocho años acumulados de atonía inversora.

Por otro lado, el crecimiento de la economía española y la generación de empleo empiezan a mostrar signos de debilitamiento, por lo que un nuevo impulso inversor parece más necesario que nunca. Pero la capacidad financiera de las Administraciones Públicas está muy limitada por el fuerte esfuerzo en gasto social y la necesidad de consolidar nuestro déficit público en el marco del Programa de Estabilidad, proceso que debe continuar los próximos años. Por ello, y particularmente en el momento actual, el uso de fuentes no presupuestarias de financiación para la inversión pública puede ser muy útiles.

Al final del curso se dan unas reflexiones o conclusiones que dan lugar a unas conclusiones generales extraídas de aquellas por el director del encuentro y Vicepresidente del Consejo General de Economistas de España, Pascual Fernández y que se presentaron ante el Secretario de Estado de Infraestructuras en la jornada del pasado 6 de febrero.

En el fondo son, entre otras, las que se pueden tener en cuenta al objeto de conseguir las posibles soluciones

Estas conclusiones, que no son únicas, se sustentan, en muchos casos, en la experiencia de los países de nuestro entorno, sobre las que, en principio, parece haber un amplio consenso y sobre las que, como mínimo, habría que definirse.

Las conclusiones parten del axioma que del “Análisis macroeconómico, hay un consenso general sobre cómo la inversión en infraestructuras ayuda a impulsar el crecimiento económico a medio y largo plazo”, y se resumen en:

• Modelo de Financiación de Las Infraestructuras

• Elevado Interés en Invertir en Proyectos de Infraestructuras en España

• Costes de Financiación Reducidos

• El Problema de la Congestión en las Infraestructuras

• Planificación a Medio y Largo Plazo de las Infraestructuras. Acuerdo Institucional entre los Partidos Políticos en Materia de Financiación de Infraestructuras.

Las conclusiones se incluyen al final de este informe y por parte de este Comité se ha redactado este informe donde se expone un resumen reducido del curso, de las conclusiones y su opinión.

Todos conocemos la importancia que tiene el tema de la financiación de las infraestructuras sea la que sea, sin embargo el curso se dirigió hacia la infraestructura de carreteras ya que sobre ésta recaía el complejo estado en que estaban las concesiones de las autopistas de peaje.

Por tanto nos centramos en el tema de la financiación de la red de carreteras, la cual no toda es igual y la de Alta Capacidad no toda ella tiene la misma confuguración ni la misma calidad, como dice una de las conclusiones, por algo a unas se las denomina Autopistas y a otras Autovías, estas últimas sin peajes y renovadas y mantenidas por el Estado y por tanto “financiadas” por todos los ciudadanos a través de los Presupuestos Generales del Estado, lo que conlleva a una incoherencia en el tratamiento de la red.

Ya hace unos años y mirando a nuestros vecinos europeos, se planteó la posibilidad de abordar el tema de que el que usa paga, es decir recurrir a un pago por uso que abonarían los usuarios delas vías por donde circulasen y que, por unas causas u otras, no llego a tener un consenso entre los correspondientes responsables de la Administración.

Es por ello, como se cita en la primera conclusión, que es hoy cuando se tiene la oportunidad para darle coherencia dado el vencimiento de la concesión de buena parte de las autopistas de peaje, así como la situación presupuestaria actual,

Ya en el año 2011 la Comisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, emitió un cuaderno dedicado a “El Pago por el uso de las Infraestructuras del Transportes” y donde se mantenía que ante la falta de recursos económicos para financiar nuevas infraestructuras del transporte, e incluso ni siquiera para mantener las existentes, será necesario avanzar hacia el pago por uso (“quien usa, paga”): los recursos generados no sólo permitirían una explotación más armónica de las infraestructuras del transporte, sino que permitirían recuperar, al menos en parte, la actividad del sector que se ocupa de proveerlas y mantenerlas.

De las muchas propuestas de modelo de pago las conclusiones exponen cinco, aunque se pueden reducir a cuatro ya que el sistema de pago se puede extender a toda la red o solo a la de Alta Capacidad. Las otras cuestiones son las de financiar la internalización de costes y la de la congestión.

Otra de las conclusiones del curso es aquella en la que se constata el elevado interés de los mercados financieros en invertir en proyectos de infraestructuras en nuestro país, ya que dichas inversiones resultan particularmente atractivas para muchas instituciones financieras al dar todo un conjunto de razones.

Dadas las razones apuntadas, no hay duda que los inversores vieran en los proyectos de infraestructuras en España un negocio que a largo plazo les proporcionase conseguir una rentabilidad y unos dividendos fáciles de conseguir y con el menor riesgo posible derivado de la operación y mantenimiento de las infraestructuras y todo ello a pesar de la situación de crisis económica que se vivió en los últimos años.

Todo ello se puede unir a la tercera conclusión del curso en la que se pone de manifiesto la gran disponibilidad que las instituciones financieras y otras inversoras tienen de fondos para financiar infraestructuras en España. Ello supone una oportunidad histórica para dinamizar el crecimiento económico de España y mejorar la situación actual de nuestra financiación pública.

La cuarta conclusión es la que dedicada a la congestión de las infraestructuras, con cierta razón se dice que algunas infraestructuras viales tienen problemas de congestión derivados de que su capacidad, principalmente, en las entradas de las grandes ciudades.

Es cierto, como mantiene la conclusión, que la congestión genera graves problemas de diversos tipos, entre otros, los medioambientales por las emisiones de efecto invernadero y los económicos por la pérdida de horas de trabajo de los conductores que están retenidos en la congestión.

Esta situación, si no se toman medidas, se agravará con el paso del tiempo al ir creciendo las ciudade pero la solución no es siempre aumentar la capacidad de las infraestructuras.

Como comentario cabe decir que la disminución de la inversión en infraestructuras, no en todas, motivó que de la congestión en las entradas a las ciudades no se haya ocupado nadie, ni el Estado ni las correspondientes Autonomías, al no tener los recursos suficientes para hacer frente a dichos problemas.

Efectivamente no es solución aumentar la capacidad de las infraestructuras saturadas, pero hay otras soluciones que pueden dar lugar al problema, como son los aparcamientos disuasorio en puntos estratégicos a las entradas de las ciudades y con comunicaciones rápidas hacia los transportes públicos.

Además es importante planificar y tener unos transportes públicos rápidos y eficientes, para lo que no estaría mal adaptar las infraestructuras para ello con carriles reservados y una tarificación conjunta entre ellos y como indica la conclusión ir a un sistema de precios flexibles, con modelos de gestión de la demanda.

Otra alternativa presentada en las conclusiones es la de carriles managed lanes de peaje, que puede mejorar la fluidez y, por lo tanto, también mejorará el nivel del tráfico en los carriles libres de peaje.

El último tema concluido, expuesto en la quinta conclusión, es el de la Planificación. En este apartado, hablo por mí, pero supongo que mis compañeros me acompañan en la percepción, el consenso con la conclusión es el mismo, ya que en no se ha tenido en cuenta, para invertir en infraestructuras, una planificación reglada ni una cohesión territorial ya que los gobiernos se han olvidado pactar un acuerdo Institucional entre los partidos políticos en materia de financiación de infraestructuras.

La planificación se debe realizar con un debate sosegado y participativo, que acabe con un acuerdo entre los principales partidos políticos que garantice Planes de Inversión a largo plazo, no visión de los cuatro años que dura una legislatura en España, estables y que nazcan con vocación de continuidad.

Hasta aquí se ha expuesto un resumen de lo que el Presidente del Consejo de Economista comentó en el curso de Santander, así como las conclusiones que se presentaron en la jornada del pasado día 6, así como ciertos comentaros del autor de este informe.

A continuación se resume lo que el Secretario de Estado expuso en su intervención y que entre otras cosas anunció que

“es fundamental cambiar el modelo de desarrollo de las infraestructuras por el derecho a la movilidad”. En este sentido, el secretario de Estado señaló que “uno de los objetivos prioritarios de este Gobierno es lograr una movilidad sostenible para lo que es necesario pasar del paradigma de inversión en infraestructuras al paradigma de inversión en movilidad”. Según Saura, “es importante cambiar el modelo de desarrollo de las infraestructuras por el derecho a la movilidad”. “Este Gobierno tiene un nuevo enfoque de la política del transporte que apuesta por la movilidad segura, sostenible, competitiva y conectada para todos” –aseguró–. A continuación, anunció que “el objetivo del Ministerio es invertir 20.000 millones de € en los dos próximos años con el fin de llegar a la media de inversión pública de la UE”.

Por parte del Consejo General de Economistas se expuso que:

• “Habría que definir un modelo de financiación equilibrado que permitiera tanto asegurar los recursos necesarios para realizar nuevas inversiones como mejorar la red actual y pagar los compromisos financieros asumidos de concesiones vigentes”.

• En estos momentos, resulta crucial la definición de un modelo de gestión, financiación y mantenimiento de nuestra red de carreteras que garantice su funcionamiento de manera eficiente, sostenible en el tiempo y que cumpla con todos los estándares medioambientales y de seguridad.

• La grave crisis económica de los últimos años no ha permitido la dotación necesaria para el mantenimiento idóneo de estas infraestructuras, aspecto este tanto o más importante que la inversión en nuevos proyectos. Así, los recursos destinados a la conservación de carreteras han descendido hasta 884 millones de euros en 2017 (un 23% menos que en 2007). Sin embargo, en este mismo periodo, la red de autovías ha crecido un 18%.

El tema es importante e interesante, al reflejar lo ocurrido con la financiación y gestión del sector de carreteras, pero no podemos olvidar que esto mismo está ocurriendo en el resto de los sectores de transportes, sobre todo el ferroviario, ya que tanto el aeroportuario y el portuario han estado amparados por la iniciativa privada, en términos de clientes al estar liberalizado el sector, sino del todo con una financiación por parte de las empresas semi- públicas que soportaban los endeudamientos correspondientes a sus inversiones, pero que en determinados plazos presentaban cuentas de resultados que hacían factibles dichos endeudamientos, ya que alcanzaban la amortización de la inversión, vía financiación en muchas ocasiones en plazos lógicos y sin grandes problemas financieros. Como se ha comentado no así en el ferroviario en que ADIF, a pesar del cobro de los “cánones” correspondientes, se endeudaba para invertir ese endeudamiento en la construcción de las infraestructuras de alta velocidad, pero sin conseguir un mantenimiento sostenible a lo largo de los años dentro de la totalidad de la red.

Como final cabe destacar que la no planificación de las inversiones y la falta de financiación debidamente gestionada, ha sido un lastre para las carreteras, ya que ha dado lugar, no a un deficiente mantenimiento, sino a un no hay mantenimiento, igualmente, el sector ferroviario ha sufre el mismo castigo puesto que las líneas de ancho Renfe o Ibérico, incluidas las de cercanías no han tenido inversión para mantenimiento a lo largo de los últimos años. Si se mira en el contexto de cohesión territorial, si bien la alta velocidad ha sido un éxito en cuanto a ofrecer un servicio rápido y de calidad a los ciudadanos y en cuanto a una imagen, no ha sido igual en cuanto al tema de la cohesión territorial y desde luego en cuanto a la rentabilidad queda todavía mucho que ver.

No hubo una planificación inversora ni de financiación para hacer frente, no solo a las grandes inversiones que ha supuesto la red de alta velocidad, sino al mantenimiento de la red de ancho ibérico que se pudo aprovechar al tener menos circulaciones con el consecuente aumento de capacidad de las líneas para utilizarlas en el transporte de mercancías.